政治之机构化

在欧洲，近代政治之进展程序中，有一个出力不出名的大工作，是无穷的无名英雄以无穷的努力才把十九世纪晚年的成绩奋斗出来的。这个大工作叫做政治之机构化。历史上很少记载这些英雄的事业，并且很少记载这些事迹的演进，因为这些事都不是轰轰烈烈的。然而十九世纪下半叶以来欧洲列国政治运用之效能，正多由于这一点上之进步，这是潜心看近代史的人都该知道的。

原来欧洲也不曾有机构化的政治，虽说有些自中古传来的遗物和遗训，支配着行政，所谓“有机构的政治”是不发达的，所以政治不外乎宫廷之谋计与斗争，行政不外乎人事之消长与变动。所以列国之间“兴也勃焉，衰也忽焉”，这都是因为个人的分素太重了。

在中世纪和近世纪的初年有些地方，其地方自治颇能机构化，其政府却不能，这样的欧洲国家在后来也都趋于衰败了。只有英法两国能于较早的时期中把政治机构化，这个事业随着这两个国家的开拓而开拓，随着这两个国家的进步而进步。其中英国尤能在此一道上擅长，法国却以政治常常剧变差居后列，在十九世纪约六十七十八十诸年间，英国政治和一般行政之机构化在世界上居第一位，其能发挥其巨大国力，这当然是主因之一。

政治之机构化即等于我们国中的一句常言“上轨道”，设若这轨道不是过于不合理的，上了轨道自然可以发挥政治的大力量，不上轨道自然是乱哄哄相消相灭，决不能发挥政治的力量。有时可凭大人物之努力，不曾机构化的政治也未尝不可照耀一时，如中央亚细亚时常崛起的豪杰，如铁木真一流的人物，但，这终不是国家百年有道之长基。

在古代中国的政治学理论中，本来也有两派的争论：一派主张人治，以为“有治人无治法”；二派主张法治，以为“有治法而后有治人”。这一套争论，直到黄梨洲手里还辩论不休。凭借近代的经验看去，两种说法，实在“相反而相成”。

历史上给我们的印象是这样的：在创造或改革的时代，似乎人的分素格外显得重要，在守成的时代似乎法的分素有莫大之力量。其实这个印象，不尽可靠。在创造或改革时，虽靠大人格为推动力，而其推动之成绩必须能够安定下来，方才可以算做真实的贡献，否则“人在政举，人去政息”，纵使可以在历史上留一奇迹，终不能开拓三百年的泰运。想把成绩安定下来，保持到后来，必须把政治机构化，因为人是无常的，机构是有常的。开创的时代固然要“法”，守成的时代却也要人。若使守成的时代只注意法之保持而不问人之能不能，自然不久便腐败下去，到了腐败，所谓法者自然也坠地了。所以我们在今天这个洋洋大观的世界中，大可笑古人何以只能看到一面。其实法治人治是一事不是两事：有治法然后有治人，惟治人方能用治法。

以上所说，虽不免如辕固生所谓“寻常家人言”，却实实在在是政治中的一个要义，发挥起来，固可写成一部大书，缩约起来，也不过是两句话——治人治法，相互为用，缺一不可；求政治上轨道，非机构化不可。

近几年中，中国政治的进展，其神速为明初以来数百年中所未有。其所以有此成绩者，固然由于人力之发挥并不由于法治之运用，但若为中国常久着想是不是如此便足，我辈心中不能不有所顾虑。我并不是说不重视人的因素，我们知道拨乱反正当然要靠人的因素。但就历史上看去，创业是一阶段，定功又是一阶段，前者靠人力，后者恃机构。制度是国家的根本，中央亚西亚旅风式的起落，在政治中是不可为训的。

从国民政府在南京建都以来，十年以上了，似乎尚未能把政治机构化。其所以如此，自然有其不可免的原由，内部纠纷，至于战争，外来压迫，不得喘息，都是使建国工作受影响的。但这些事实固然是不可抹略的事实，凭此事实固然可以恕谅至今政治之还不曾机构化，然而政治之还不曾机构化却也是一件不可抹略的事实，为建国起见不能不加以注意，且谋改正。

所谓政治之机构化，换句话说，即是“政治之非个人化”。在这一个要求中，并不是忽略个人的因素尤其在拨乱反正的时候，这个人因素是绝不可以忽略的。但若是政治完全靠个人因素，这政治决不是近代政治，凭这政治以成立国家，不能稳固的。

政治之非个人化，可以从多方面去看。自封疆大吏之僚幕制进步为官属制，是“非个人化”之一例。以考试为用人之标准而实行“文官制”（Civil service）也是“非个人化”之一例。但政治之非个人化不止于此。举凡各机关之能发挥其职权，国家制度之受尊重，法令之能切实奉行，下级在职者之能施展其才能，皆靠政治之能摆脱不需要的个人影响。拿中国目前的现状来说，同一机关，如果它的长官在错综的人事上有好地位，事情便好办，否则不易办事，到处遭人的忽略，或至藐视。这是把个人的重要性放在国家的政务之先了。又如，办事好讲交情，甲与乙要好则相助，不要好则相梗。举例，假设和财务当局要好，领经费时便可省去很多麻烦之类，这是把个人的关系放在国家的责任之先了，尤其不可为训。又如同为国人，同样服务，某也某也自居为某人的人，亦被指为某人的人，某进则一大批人弹冠相庆，某退则树倒猢狲散，这样不由主义与职任而由个人关系的结合，自亲戚至于徒党，也是不使政治上轨道的一个大原因。中国若要现代化，非扫除这些毛病不可。

有一个什么会，最近塌台了，负责清理积案者，发现了原主办人的便条子好几寸厚。会中虽有一理事会而永久不曾开过，有预算，也不曾照预算规定的项目实行。这个现象在中国目下各机关中似乎相当流行，这是应该彻底矫正的。有些教育界出身的人也有时犯这样毛病，真可叹惜了。一部或其他一机关的长官，无论如何智慧过人，赤心为公，如不靠组织使同僚发挥其才力，但靠自己，是不易成大功的，独断尚是一个办法，独办却不成一个办法啊！

想把中国政治机构化，须有五年的大努力，上下一致的决心，并且要牺牲某项某项的小方便。在抗战中有些事固然行不通，然也有些事未尝不可做。以下举出几事，有的目下可以加以注意，有的在战事胜利结束后不可不加以根本的改良。

一、欲求政治之能机构化，不可不先把机构单简化。政治之能机构化，是要先养成这样一种普及的习惯，方才可以推行下去的，机构如果太复杂了，一般人不易养成遵守它的习惯。目前我们政府的整个组织实在过分复杂些，求其“身之使臂，臂之使指”，固不可得，求其互相调节，亦不可能。且以其复杂之故，自然容易引起人之逾越，因而“复杂”成了“机构化”的障碍。

二、法令必须自上遵守，不能因人事上有何一种方便一时间加以忽略。如果感觉某一法令有何不好之处，自当计较它的如何更改，但在未更改前是不该拿它来迁就人事的。

三、制度及法令不可常在改动中，若常在改动中则永久不能建设政治中的秩序。至于关系国家根本及人民行事者，尤其不可常改。政治中必有了秩序，政务方才容易推行，常改动的状态中是不能出产秩序的。

四、国家治，必须“贤者在位能者在职”，然后国家可以治。所以“尚贤”应当是民国立政的根本，“亲亲”却是“民国思想”之仇敌，所以有一切任贤避亲的法制与习惯是当从速建立或养成的。

五、各级官员的职权必须划分，下级的人不可侵上级的权，上级的人尤不可侵下级的权。因为下侵上权，已经可以招致政务之紊乱了，而上级的人代下级办事，更容易使其僚属全部木偶化。一个机关里的事务每每是很多的，必须一切职员均能发挥其智力。然后可以办得好，其中指臂之间自然要有条理，主管者自然要有决断，但下级人之创见不可抹杀，下级人之智力不可不使其发挥。若不然者，久而久之，一切僚属都成木偶人或应声虫，这个机关便僵化了。

（原载1939年1月29日《今日评论》第一卷第五期）