乐府本是一个管理音乐的官方机构，在秦时已有设置。1976年考古工作者发现秦代的错金银编钟上刻有“乐府”二字；2000年在西安市郊相家巷发掘的秦遗址中出土了很多秦封泥，其中有“乐府丞印”“左乐丞印”“外乐”各一枚。又据班固《汉书·百官公卿表》记载“少府”为秦官制，其属官中就有乐府。汉承秦制，也设立了乐府。《史记·乐书》记载：“高祖过沛，诗《三侯之章》，令小儿歌之。高祖崩，令沛得以四时歌舞宗庙。孝惠、孝文、孝景无所增更，于乐府习常肄旧而已。”《三侯之章》即是《大风歌》，本是刘邦即兴有感而作的歌谣。刘邦去世后，惠帝以沛宫为原庙，乐府的乐师将《大风歌》配上乐曲、舞蹈，以为宗庙祭祀之用。史載惠帝二年，又有乐府令夏侯宽将唐山夫人所作的《房中祠乐》“备其箫管，更名曰《安世乐》”（《汉书》卷二二）。
秦汉乐府职能的渊源久远，早在西周时期，统治者就建立了完善的礼乐制度来确立与维护其政治秩序。据《周礼·春官宗伯》记载，周时即有专门掌管音乐的官职“大司乐”，又有“乐师”等职。“春官宗伯”之职在于“使帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国，礼官之属”。隶属于大宗伯之下的“大司乐”“乐师”等职属于礼官。在古人看来，礼乐具有“通神明，立人伦，正情性，节万事”（《汉书》卷二二）的作用，是统治者的治国手段。《史记·乐书》云：“礼节民心，乐和民声，政以行之，刑以防之。礼乐刑政四达而不悖，则王道备矣。”“乐者，天地之和也。礼者，天地之序也。和，故百物皆化。序，故群物皆别。乐由天作，礼以地制。过制则乱，过制则暴。明于天地，然后能兴礼乐也。”春秋末年到战国时期，群雄逐鹿、诸侯混战的局面，在儒家眼中正是“礼崩乐坏”的恶果。基于这样的礼乐传统与礼乐思想，秦、汉作为大一统帝国，立国之初便对树立帝王威仪、突出君臣尊卑之别的礼乐制度非常重视。
秦汉乐府最初以雅乐进行宗庙祭祀，祭祀时的乐、舞仪式有严格的规定。汉高祖初立国时的乐舞仪制承袭秦时制度。汉初的乐家制氏“以雅乐声律世世在大乐官，但能纪其铿锵鼓舞，而不能言其义”。因而，汉高祖任用大儒叔孙通对秦时的宗庙乐进行了改革，命令“叔孙通因秦乐人制宗庙乐”（《汉书》卷二二）以确立自身的礼乐制度。
汉武帝时期，乐府的职能产生了历史性变化：从宗庙之雅乐向民间之俗乐拓展。《汉书·礼乐志》云：“至武帝定郊祀之礼，祠太一于甘泉，就乾位也；祭后土于汾阴，泽中方丘也。乃立乐府，采诗夜诵，有赵、代、秦、楚之讴。”刘勰《文心雕龙·乐府》、颜师古《汉书》注等皆认为乐府由汉武帝所立。然而如前文所述，现存的传世文献与考古成果都表明秦时已有“乐府”。考察《史记·乐书》《汉书·礼乐志》，在汉武帝之前，汉朝祭祀主要是祭宗庙，此时乐府所掌是承袭前代、略有变化的宗庙之雅乐，绝少有民间俗乐。即使是刘邦的《大风歌》及唐山夫人《房中祠乐》，因为是楚声，乐府令也要为之重新配上雅乐，并将题名改为庄重典雅的《三侯之章》《安世乐》，才能用于宗庙祭祀。汉武帝在祭祀礼乐方面进行了较大改革。据《汉书·礼乐志》，汉武帝定郊祀之礼，即祭太一神与后土的礼仪，这是汉武帝之初创。由于汉武帝所定郊祀之礼必然要有与其相配的郊祀之乐，故班固所言“乃立乐府”，乃是将郊祀之乐立于乐府。而郊祀之乐与宗庙之乐有一个很重要的区别，便是“采诗夜诵，有赵、代、秦、楚之讴”。除了采用各地民歌外，郊祀之乐也更多新声。汉武帝就“以李延年为协律都尉，多举司马相如等数十人造为诗赋，略论律吕，以合八音之调，作十九章之歌。以正月上辛用事甘泉圜丘，使童男女七十人俱歌，昏祠至明”（《汉书》卷二二）。汉武帝将各地民歌、自制新声纳入乐府，拓展了乐府的职能。从文学意义而言，汉武帝进行的乐府改革，使得民间口头流传的歌谣得以写定流传。乐府民歌“感于哀乐，缘事而发”的优良传统也得以传承。乐府职官在对民歌进行润饰时，使其既能合于乐章又保持了民歌质朴、自然的本貌，从而提升了民歌的艺术审美价值。这大大开拓了乐府的文体内涵，即“感于哀乐，缘事而发”的创作精神；及以叙事为主，语言浅近自然，句式自由、长短不拘的文体形式。从这个意义看，汉武帝时代确是乐府发展的关键时期。
从汉代乐府作品来看，乐府往往具有以下几方面的文体元素。一，音乐性：可以入乐。二，郊庙性：是基于礼乐制度的治国手段，尤其是雅乐。三，叙事性：有一定的故事与本事，主要是来自民间的俗乐。四，形式感：独特的标题与语言形式。但是，在后代乐府诗的发展过程中，原先一些乐府的文体形式发生了变化；有些文体元素则被消解，如音乐性与郊庙性。
“乐府”是一个在历史过程中不断演变和扩容的概念。当汉代的乐府歌辞脱离了乐曲与祭祀仪式而独立行世时，时人称之为“歌诗”。《汉书·艺文志》“诗赋略”中记录的“歌诗”有二十八家，共三百一十四篇。东晋后，人们始将此类“歌诗”称之为“乐府”，以区分于诗赋。但东晋后的“乐府”概念，不仅包括歌诗，也包括拟乐府。如萧统《文选》除列“诗”外，又另立“乐府”一体，既收录三首“古乐府”，又收入了陆机、谢灵运、鲍照等人所作的五言诗；刘勰《文心雕龙》既有《明诗》篇，又有《乐府》专论。唐人也将文人的拟乐府之作称为“乐府诗”或“乐府歌”，六臣注《文选》就引用了枚乘“美人在云端，天路隔无期”句，李善称之为《乐府诗》（《六臣注文选》卷二）；唐修《晋书》时也将曹操的“老骥伏枥，志在千里。烈士暮年，壮心不已”称之为“乐府歌”。（《晋书》卷九八）
古乐府独特的文体形式与音乐的关系密切。汉代乐府因要配乐而唱，其歌辞或三言、或四言，或为长短句，以合乎音乐之节奏。如《安世房中歌》十七章中大部分是四言诗，然其中又有三章为三言诗，一章为杂言诗。汉武帝之《郊祀歌》十九章中，也是既有三言诗、四言诗，同时又有杂言诗。这些皇室庙堂的乐府诗为配合祭祀之需要，其风格往往宏雅肃穆，并具有很多“章”。“章”即是“解”，是乐曲中的一个段落。郭茂倩云：“凡诸调歌词，并以一章为一解。”其引《古今乐录》说：“伧歌以一句为一解，中国以一章为一解。”王僧虔云：“古曰章，今曰解，解有多少。当时先诗而后声，诗叙事，声成文，必使志尽于诗，音尽于曲。是以作诗有丰约，制解有多少，犹诗《君子阳阳》两解，《南山有台》五解之类也。”（《乐府诗集》卷二六）又因为“诸调曲皆有辞、有声，而大曲又有‘艳’，有‘趋’、有‘乱’。辞者其歌诗也，声者若羊吾夷伊那何之类也，艳在曲之前，趋与乱在曲之后，亦犹吴声西曲前有和，后有送也。”（《乐府诗集》卷二六）故而乐府诗尽管脱离了乐曲演奏的形式，但其歌辞体制依然保留了古乐府的一些音乐性特征，也分章、解。有些乐府诗除正曲外，还有“艳”“趋”“乱”等部分。如郭茂倩《乐府诗集》收录的《陌上桑》即为乐府古辞，又名《艳歌罗敷行》，全诗有三解，郭氏在诗末注曰：“前有艳，后有趋。”可惜现存的《陌上桑》没有记录“艳”与“趋”的部分。《妇病行》与《孤儿行》也为乐府古辞，则保存了完整的“乱”辞。如《妇病行》：
妇病连年累岁，传呼丈人前一言。当言未及得言，不知泪下一何翩翩。“属累君两三孤子，莫我儿饥且寒，有过慎莫笡笞，行当折摇，思复念之。”乱曰：抱时无衣，襦复无里，闭门塞牖，舍孤儿到市。道逢亲交，泣坐不能起。从乞求与孤买饵，对交啼泣泪不可止。“我欲不伤悲不能已。”探怀中钱持授交。入门见孤儿，啼索其母抱，徘徊空舍中，行复尔耳！弃置勿复道。
曲中刻画在一个饥寒交迫的家庭中，病妇临终前对丈夫嘱托。而“乱”辞则是描写妇人去世后，丈夫为了抚养年幼的孩子不得不外出乞讨的悲惨情境。《孤儿行》描写孤儿如何遭受兄嫂虐待的生活场景，“乱”辞则直接喊出了孤儿悲愤而绝望的心声：“里中一何，愿欲寄尺书，将与地下父母，兄嫂难与久居。”可见在这些乐府诗中，“乱”辞是对曲中叙事的必要补充，是不可或缺的文体要素。
虽然最初的乐府诗主要是乐府机构进行创作或采集民歌而成，但是随着时代的发展，乐府诗的创作情况发生了很大变化。一种情况是依乐府旧曲谱而重作新辞，如曹操《短歌行》即是用乐府旧题而新制的，可以配乐而唱。《乐府诗集》收录了曹操两首不同版本的《短歌行》，其一分为“六解”：
对酒当歌，人生几何？譬如朝露，去日苦多。一解
慨当以慷，忧思难忘。以何解愁，唯有杜康。二解
青青子衿，悠悠我心。但为君故，沉吟至今。三解
明明如月，何时可辍。忧从中来，不可断绝。四解
呦呦鹿鸣，食野之苹。我有嘉宾，鼓瑟吹笙。五解
山不厌高，水不厌深。周公吐哺，天下归心。六解
右一曲，晋乐所奏。
其二便是“曲本辞”，是不分“解”的。可见依古乐府旧题而写的“本辞”，依不同乐调的需要，乐工对其歌辞进行修改后依然可以入乐。
另一种情况是，作者依古乐府旧题创作新辞，但是乐府的曲谱已经失传，作者只是模仿乐府的艺术风格或思想内容，此类文人拟乐府不能合乐。刘勰《文心雕龙·乐府》称“子建士衡，咸有佳篇，并无诏伶人，故事谢丝管”，正指出曹植、陆机诸人所作乐府已不合乐。如古乐府《陌上桑》辞分三解，为“魏、晋乐所奏”（《乐府诗集》卷二八）。南朝文人对此乐府的拟作较多，有陆机《日出东南隅行》、傅玄《艳歌行》，萧子范《罗敷行》等。陆机诸人对《陌上桑》的拟作，严格遵守旧曲曲名及其本事，只是无法入乐而已。也有一些拟乐府只是借古乐府题，延续其主题，但所题咏的内容跟本事无关；另一些作品仅袭用古乐府题，其主题及内容皆与乐府本事完全无关。例如乐府古辞《平陵东》，《乐府解题》言：“义，丞相方进之少子，字文仲，为东郡太守。以王莽方簒汉，举兵诛之，不克，见害。门人作歌以怨之也。”（《乐府诗集》卷二八）是为本事。其辞曰：“平陵东，松柏桐，不知何人劫义公。劫义公，在高堂下，交钱百万两走马。两走马，亦诚难，顾见追吏心中恻。心中恻，血出漉，归告我家卖黄犊。”曹植依古题也作有乐府诗《平陵东》，诗曰：“阊阖开天衢，通被我羽衣乘飞龙。乘飞龙，与仙期，东上蓬莱采灵芝。灵芝采之可服食，年若王父无终极。”这是一首游仙诗，其内容、主旨与古乐府本事并无关系。
到了唐代，乐府诗创作又有了重要变化，即新乐府的出现。所谓“新乐府”，就是新题乐府，它不受乐府古题的约束，根据内容而自制新题。新乐府的特征在于“即事名篇，无复倚傍”（《元氏长庆集》卷二三）。由于历代文人模拟古题乐府，陈陈相因。元稹认为：“自《风》《雅》至于乐流，莫非讽兴当时之事，以贻后代之人，沿袭古题，唱和重复，于文或有短长，于义咸为赘剩。尚不如寓意古题，刺美见事，犹有诗人引古以讽之义焉。”（《元氏长庆集》卷二三）元稹诸人推崇杜甫所作，以杜甫《悲陈陶》《哀江头》《兵车行》《丽人行》等作品为新乐府之先声，赞其“即事名篇，无复倚傍”。为避免沿袭古乐府而造成叠床架屋、毫无新意的创作，元稹、白居易诸人“遂不复拟赋古题”，开始了新乐府创作。新乐府不蹈袭乐府古题，单纯以新题讽咏时事，但其诗歌精神继承了古乐府的优良传统。如白居易倡言“文章合为时而著，歌诗合为事而作”，就是继承了乐府古辞“感于哀乐，缘事而发”的创作精神。新乐府虽不配乐，但依然保持以叙事为主，语言浅近自然，句式自由、长短不拘的文体形式。“新乐府”之名，最早见于白居易的文集。“讽谏诗”之下，有“新乐府”诗五十首，其自序曰：“篇无定句，句无定字，系于意，不系于文。首句标其目，卒章显其志，《诗》三百之义也。其辞质而径，欲见之者易谕也。其言直而切，欲闻之者深诫也。其事核而实，使采之者传信也。其体顺而肆，可以播于乐章歌曲也。总而言之，为君、为臣、为民、为物、为事而作，不为文而作也。”（《白氏长庆集》卷三）明确标示其 “讽谏”的主旨。如《上阳白发人》“愍怨旷也”；《胡旋女》“戒近习也”；《新丰折臂翁》“戒边功也”，这正是新乐府诗对于汉代古乐府“感于哀乐，缘事而发”传统的继承。但是，唐代新乐府算不算樂府诗，这是有分歧的。宋代郭茂倩《乐府诗集》中就有“新乐府辞”，收录唐代的新题乐府，包括杜甫的《悲陈陶》《哀江头》《兵车行》、元稹的《上阳白发人》、白居易的《杜陵叟》《卖炭翁》《母别子》等诗歌。但其他文体学家，则比较少把元、白这类“新乐府”诗作为“乐府”，而是作为古诗。比如宋代《文苑英华》的“乐府”部分，就不收录这类“新乐府”作品。明代吴讷《文章辨体》则对此类作品视实际情况作分别处理，“凡拟古题者，皆附乐府本题之内”，此类以李白为代表；而那些“即事名篇，无所模拟者”则收进“歌行”，而置于“古诗”之下，此类以杜甫为代表。
由于乐府诗源远流长，变化颇多，所以其分类颇为复杂。各时代的分类，有同有异。东汉刘珍《东观汉记》将汉乐分为四品：一为大予乐，“典郊庙、上陵殿诸食举之乐”；二为周颂雅乐，“典辟雍、飨射、六宗、社稷之乐”；三为黄门鼓吹，“天子所以宴乐群臣”；四为短箫铙歌，“军乐也”。宋代郭茂倩《乐府诗集》则将历代乐府诗分为郊庙歌辞、燕射歌辞、鼓吹曲辞、横吹曲辞、相和歌辞、清商曲辞、舞曲歌辞、琴曲歌辞、杂曲歌辞、近代曲辞、杂歌谣辞、新乐府辞十二类。元代左克明编《古乐府》将古乐府辞分为古歌谣、鼓吹曲、横吹曲、相和曲、清商曲、舞曲、琴曲、杂曲八类。明代吴讷《文章辨体》把“乐府”分为郊庙歌辞、恺乐歌辞、燕飨歌辞、琴曲歌辞，相辞歌辞、清商曲辞六类。
在文体学上，乐府与歌行的关系是合为一体，还是分而为二？历代学者对此有不同的理解与分类。王运熙先生在《唐人的诗体分类》一文中说：
歌行之名，本自乐府而来。……但在唐人集子中，往往把乐府与歌行区别开来。如《白氏长庆集》，有“新乐府”，又有“歌行”。影宋本《李太白文集》，有“新乐府”又有歌吟。……北宋初年所编《文苑英华》，乐府和歌行也分为两类。（《汉魏六朝唐代文学论丛》）
严羽《沧浪诗话》也把“歌行”“乐府”分开，而与“古诗”“近体”相提并论。但是，“歌行之名，本自乐府而来。”乐府确与歌行等体的关系很密切，往往难以断然分开。乐府与拟乐府古题的作品中，确实有歌、行、吟、谣、篇、引诸体，文体学上有些学者也将之称为乐府。如《续后汉书·文艺列传》谈乐府时说：“其后杂体、歌、行、吟、谣，皆为乐府，新声别调，不可胜穷矣。”而宋代郭茂倩《乐府诗集》也收入许多歌行作品。所以，乐府与歌行的关系，是分是合，这在理论上可谓是见仁见智的选择题。关于乐府的许多问题，要放到具体的历史语境中去理解和分析。
（作者单位：中山大学中文系）