清初，清廷为巩固统治，不能再增赋税，从而制定了 《赋役全书》。但是，前方战火连天，又需庞大军费，这样便使财政出现赤字。如何解决这一问题，成为清政府着力寻求的方案。顺治四年 (1647年)、顺治六年 (1649年) 曾两次把解决财政问题作为殿试的试题。
最早提出招集流亡开垦荒田的是山东巡抚方大猷。他在顺治元年 (1644年) 便提出，把无主荒地分给流民官民屯种，有主无牛、种者，官给耕牛、种子，三年内免征赋税。同年，河南巡抚罗绣锦，又提出军垦。
到顺治六年 (1649年)，清政府决定： 凡逃亡各处的百姓，不论是原籍还是外籍的，广加招徕，编入保甲，由州县官发放印信执照，开垦耕种，永准为业，六年以后再征赋税。
后来，清政府又对州县官吏实行奖励政策，垦地到一定的顷数可加官一级。调动了地方官的积极性，许多地方官想方设法招募流亡开荒种地。不少官吏因此而得到升迁。河南、山西、湖广、广西、顺天招民开荒都有不少的成绩。
由于劳动人民艰苦的开垦，农业生产开始复苏，耕地增加，人口增殖。就耕地面积而言，顺治八年 (1651年) 为290万顷，顺治十八年 (1661年) 增为526万顷，增长76%。就人丁户口而言，顺治八年 (1651年) 1063万余，顺治十八年 (1661年)1913万余，增长80%。
当然，由于战争连年，开垦荒田仍然有限，许多可垦荒田仍然未加开垦。不过，毕竟人丁、田地有了较大增长，为以后的经济发展打下了基础。清初招募流民垦荒的举措是应予以肯定的。
