代宗李豫
唐代宗李豫，是唐肃宗的长子，开元十四年 (726) 十二月十三日生于洛阳上阳宫，取名李俶。15岁时被封为广平王。安禄山叛乱后，李俶跟随唐肃宗在灵武招集部队，被任命为天下兵马元帅，诸将都隶属元帅府。当时，唐肃宗刚刚继位，兵弱将寡，李俶躬身下士，招怀流散，没多久就招兵数万人。当时，安禄山已经攻占了长安，声势大振，唐朝的军队多数不敢与叛军交战。李俶组织勇敢之士阻挡叛军，多次把叛军挫败，士气为之大振，唐军对叛军的战争有所转机。以后，回纥叶护王子率兵援助唐军，李俶与他结拜为兄弟，合兵进击叛军。757年，李俶、郭子仪率朔方等地的军队以及回纥、西域兵共15万，从凤翔出发，进攻长安。叛军大败，逃出潼关。李俶率军攻入长安，令行禁止，秋毫无犯，甚得民心。唐军攻克长安后，李俶又率军进攻洛阳，叛军首领安庆绪 (安禄山之子) 弃城逃往河北，唐肃宗回到京师后，封李俶为楚王。
乾元元年 (758) 三月，李俶改封为成王，不久又立为皇太子，改名李豫。
上元末年(762)，唐肃宗患病，李豫往来侍疾，十分周全。肃宗的病情日重一日，张皇后 (即张良娣) 无子，她惧怕李豫功高难制，便暗中接越王李係入宫，阴谋废立。一切准备就绪，张皇后矫诏召李豫，图谋陷害，宦官李辅国、程元振知道后，随从李豫入宫，以防有变。这天夜里，李辅国等人率领军队逮捕了越王李係，又囚禁了张皇后。唐肃宗知道后惊恐而死，李辅国、程元振等乘机杀死张皇后，拥立李豫即皇帝位，李豫就是唐代宗。
一、姑息藩镇
唐代宗即位时，叛将史思明已被其子史朝义所杀，史朝义占据洛阳。代宗即位后，再次向回纥请求援助，其时，回纥葛勒可汗已死，子登里可汗在位，应召率兵来会攻洛阳。唐代宗又任命长子李适为天下兵马元帅，仆固怀恩为副元帅，进攻洛阳。唐军与史朝义在洛阳北郊大战，史朝义败逃河北，叛军部将多降唐。次年史朝义穷蹙自杀，安史叛乱全部平息。
唐军收复洛阳后，回纥军入城杀掠，洛阳城内，火光冲天，号声动地。回纥军抢得大量财物，都送到河阳，并派军看守。次年，登里可汗率军回国，又怂恿部下沿途抢劫，唐朝的地方官吏稍有不周，即遭杀害。可是，唐代宗为报答回纥助战，不但不予制止，反而一再迁就，企图以忍让换得和回纥的友好关系。
安史叛将降唐后，唐代宗便以为大功告成，天真地认为从此可以天下太平、民安年丰了。763年7月，改元广德，大赦天下，安禄山、史思明的旧将、亲族一律不追究责任，各级官吏也都封爵加官，并规定自此以后，刺史三年、县令五年就可升职，普通百姓也相应的减免赋税。如此一来，安史旧将一变成为唐朝的节度使，形成了新的藩镇。张忠志原是安禄山的部下，唐朝给他成德军节度使的名义，统治原有的恒、赵、深、定、易五州之地，并赐姓名为李宝臣，从此藩镇成德镇从此成立。接着唐代宗任李怀仙为检校兵部尚书兼侍中、武威郡王、幽州节度使; 田承嗣为检校户部尚书、魏州刺史、雁门郡王、魏博等州防御使。他们在各自的辖区内扩充军队、委派官吏、征收赋税，成为地方割据力量。特别是成德、魏博、幽州三镇是唐朝中后期最大的割据势力，称为河朔三镇。
唐代宗不仅给予河朔三镇以很高的待遇，对其他割据者也一再姑息。卢龙节度使李怀仙，为部将朱希彩所杀，代宗就任命朱希彩为节度使。希彩部下又杀希彩，推经略副使朱泚为帅，代宗又让朱泚做了节度使。相卫节度使薛蒿死后。12岁的儿子袭职，其子又让位给叔父薛萼，唐代宗听之任之。魏博节度使田承嗣公然为安史父子立祠，号为四圣，并向唐代宗索要宰相之职，代宗竞遣使慰谕，授他平章政事。代宗的羁縻政策，使得地方节度使肆无忌惮，他们“虽称藩臣，实非王臣”，在政治、军事、财政上都完全独立，实际上是各自独立的封建军阀王国。他们的职位或父子兄弟相袭，或由部下推戴自称“留后”，强迫唐王朝予以承认。他们在地方上又自署官吏，鱼肉人民。各藩镇之间也往往相互勾结，甚至结为婚姻，互为表里。他们既为争夺地盘相互厮杀，又为维护自身利益，对抗中央而连成一气，对唐中央政府形成极大的威胁。由于唐代宗对藩镇的姑息和唐中央政府的腐败，中央的权力越来越小，唐代宗对地方节度使也就无可奈何了。
唐代宗姑息藩镇的同时，对一些忠于他的大臣又无故猜忌。郭子仪是唐代大将，安禄山叛乱时任朔方节度使，在河北击败史思明。肃宗即位，任关内河东副元帅，配合回纥兵收复长安、洛阳，升中书令，进封汾阳郡王。代宗即位后，因其在朝中威望最高，惧怕功高震主，因此对他百般怀疑。唐代宗如此赏罚不明，功臣们对朝廷都存有顾虑，不肯交出兵权和防地，相反，都千方百计地扩大地盘，招兵买马，以扩大自己的实力。如此一来，割据称雄者越来越多，藩镇割据的局面已经形成了。
二、防备吐蕃
唐代宗时，境内藩镇割据局面已经形成，西部的吐蕃也不断侵扰，唐不得不抽掉主要兵力到京西防备吐蕃秋季入侵，称为京西防秋。
吐蕃是藏族人的祖先，很早就在我国青藏高原一带过着农耕和游牧生活，他们身佩弓剑，崇拜英雄，是一个勇敢善战的民族。10世纪前期，其首领松赞干布统一了诸部落，建立了强大的奴隶制政权。唐太宗时期，应松赞干布的请求，曾派人护送文成公主入藏与松赞干布完婚，此后，唐朝和吐蕃的关系日益密切。在松赞干布以后，吐蕃开始和唐朝发生激烈的战争。龙朔三年(663)，吐蕃攻占了今青海地区，消灭了唐的属国吐谷浑。不久，吐蕃又侵入西域和剑南地区。
安史之乱爆发后，唐政府调集各地军队进行讨伐，西北边兵也参加了征讨叛乱的战争，边镇上只留下一些弱兵残将。强大起来的吐蕃却于756年乘机攻取石堡城，进取唐陇右 (节度使驻鄯州，青海乐都县)、河西 (节度使驻凉州) 两镇。唐代宗即位后，吐蕃对唐的争夺有增无已。广德元年 (763)，吐蕃率领吐谷浑、党项、氐、羌共20余万人入大震关(今甘肃陇西县)，攻泾州，刺史高晖以城降，并为吐蕃作向导，引吐蕃大军直指奉天 (今陕西乾县)、武功等地，唐兵溃败，京师大骇。唐代宗命李适为关内元帅，郭子仪为副元帅，到咸阳抵御吐蕃。时郭子仪正闲居在家，得令后急忙召募20骑，赶赴咸阳。此时吐蕃军已逼近长安，唐代宗仓猝不知所为，急忙逃往陕州。第三天，吐蕃入长安城，立广武王李承宏 (金城公主侄) 为唐帝，逼前翰林学士于可封做制封拜。吐蕃军在长安城掠夺府库钱财，焚毁民房屋，繁华的长安城顷刻间变得满目疮痍，一片凄凉。吐蕃军还企图掳掠城中士女百工，准备整军归国。郭子仪用少数兵卒，虚张声势恐吓吐蕃，吐蕃军据城15日，惊慌出城，退走原(今宁夏固原县)、会(今宁夏中卫县)、成 (今甘肃成县)、渭 (今甘肃陇西县) 一带，窥伺时机。同年，吐蕃又攻入剑南道的松州、维州、云山城、笼城等地，唐政府受到吐蕃的严重威胁。
广德元年 (763) 后，吐蕃连年入侵，战争激烈，唐在凤翔、泾州、邠州、渭北等地设节度使，驻重兵，抵御吐蕃。
广德二年(764)，仆固怀恩叛唐，引吐蕃、回纥等数十万人进攻长安。仆固怀恩，铁勒族人，安史之乱时从郭子仪、李光弼作战，屡立战功，曾与回纥兵击败史朝义，官至河北副元帅、朔方节度使等职。他自恃功高，不满意朝廷对他的待遇，加之朝廷对武臣猜忌，总想收回兵权，这就更使他对朝廷不满。广德二年 (764)，唐代宗命郭子仪为朔方节度使，朔方将士闻知，欢欣鼓舞，纷纷离开仆固怀恩欢迎郭子仪。仆固怀恩率兵300逃至灵武，收拾散兵，招引吐蕃、回纥来攻。十月，仆固怀恩引吐蕃2万犯邠州，节度使白孝德闭城拒守。不久，叛军进犯奉天，京师戒严。代宗命郭子仪率军御敌，先锋部队攻破吐蕃军营，俘斩百余。郭子仪屯重兵于泾阳，吐蕃军挑战，子仪不出。此时，剑南、严武已攻破吐蕃盐川城。仆固怀恩与吐蕃军惧怕失去后援，不战退兵，京师之围遂解。
永泰元年 (765) 九月，仆固怀恩又引回纥、吐蕃、吐谷浑、党项等数十万人入侵，至鸣沙 (今宁夏中卫东) 暴病而死，吐蕃军大掠男女数万人，焚舍而去。同年十月，吐蕃军至邠州，与回纥相遇，合纵入侵，兵逼奉天。郭子仪说服回纥，使回纥与唐联兵，共扼吐蕃。不久，郭子仪的先锋白元光与回纥军一起在灵台县之西击败吐蕃，斩首5万余级，仆固怀恩大将仆固名臣也率千骑降唐，吐蕃退军，形势有所缓和。唐代宗下诏税百官钱、绢10万以赏回纥。
吐蕃退军是郭子仪等率军抗击的结果，宰相元载却说非人力而为，而是菩萨保佑的缘故。唐代宗宠信元载，便信以为真，下令广造佛寺，以得到菩萨更多的保佑。但这并没有阻止吐蕃、回纥的入侵，代宗便令众僧讲《仁王护国经》，敌人抢掠一番后归国，代宗却认为是众僧讲经有效，退敌有功，对众僧厚加赏赐，对郭子仪等御敌勇将却置之一边，不闻不问。唐代宗这种赏罚不当的行径，不能不使天下人寒心。此后，吐蕃连年入侵，战争不断，唐政府不得不花费巨大的财力，在凤翔、泾州、邠州、渭北、西川等地派驻重兵，以备吐蕃。
大历二年(767)九月，吐蕃进犯灵州，接着兵逼邠州，代宗命郭子仪率师3万御敌，十月，在灵州击败吐蕃，京师才得以平安。次年11月，吐蕃10万兵马入侵灵武、邠州，邠宁节度使马璘率军御敌，击破吐蕃2万余人。九月，郭子仪自河中移镇奉天，吐蕃入侵灵州，灵州守将白元光击败吐蕃2万军队于灵武，不久，又在灵武击破吐蕃6万，唐代宗君臣喜形于色，沉浸在一时的胜利之中。
大历五年 (770) 五月，在甘肃徙置民众于山险要害，用以防备吐蕃的入侵。九月，吐蕃进犯永寿。大历八年(773)八月，吐蕃寇灵武，抢掠而去。幽州节度使朱滔率5000骑请河西防秋，代宗令赴泾州行营。十月，吐蕃寇泾州、邠州。郭子仪部先锋将浑瑊与吐蕃战于宜禄，唐师不利。浑瑊与泾原马璘合力作战，吐蕃军始溃败而去。不久，郭子仪率军击败吐蕃10万大军，唐军取得重大胜利。
大历九年(774)四月，代宗命郭子仪等大阅兵师以备吐蕃。代宗又下诏各地出资备边，以供防秋之用。规定各道的防秋兵马数，淮南4000人、浙西3000人、魏博4000人、昭义2000人、成德3000人、山南东道3000人、荆南2000人、湖南3000人、山南西道2000人，岭南、浙东、浙西都规定了防秋兵马数。因路途遥远，往来增费，又令各道根据本道兵马数多少交纳一定资财，多者多纳，少者少纳; 每年秋收后送往上都。
大历十一年(776)春，剑南节度使崔宁大破吐蕃20万，斩首万余级，生擒首领千余人。四月，西川破吐蕃于望汉城，擒蕃将大笼官论器然。12月，西川崔宁又在西山大败吐蕃，斩首8000，生擒900人。大历十三年(778)四月，吐蕃寇灵州，朔方留后常谦光击败吐蕃。六月，吐蕃又进犯盐州、庆州。同年，回纥登里可汗为了掠夺财物，也进寇太原，杀唐军民万余人，纵兵大掠。唐代州都督张光晟击败回纥兵，登里可汗才退走。唐代宗为了集中力量低御吐蕃，对回纥的不礼采取忍让态度，力求保持和好关系。
唐代宗在位期间，虽然采取了一些措施防御吐蕃的入侵，但由于节度使各自独立，难以驾驭，并没有从根本上解决问题。吐蕃在对唐战争中，也时胜时负，吐蕃虽然处在强盛时期，但要消灭一个虽然腐败却十公庞大的唐朝也绝非易事。整个代宗朝，唐与吐蕃的战争，互有胜负，双方都耗费很大。此后，吐蕃走向衰亡，唐王朝也日趋软弱。
三、受制于宦官
代宗受宦官李辅国、程元振的拥立才得以称帝，即位后对宦官李辅国、程元振十分宠信。但李、程自恃定策有功，越加专横，对代宗的统治构成了威胁。
代宗即位后，李辅国自命为定策功臣，专权用事，甚至不把代宗放在眼里，他竟对代宗说： 你但居禁中，外事自有老奴处分。意谓要独专大权。代宗听后，心中怏怏，很不高兴，但李辅国握有兵权，只好表面上以礼相加，尊其为尚父。未几，又加司空、中书令。宦官程元振也任为左监门卫将军。李、程二人在朝廷上专权用事，排斥异己，礼部尚书萧华与李辅国不和，被贬为峡州司马; 左仆射裴冕为程元振所忌，被贬为施州刺史，代宗爱莫能助，无可奈何。
李、程二人同在朝廷，也不免勾心斗角。程元振暗中向代宗提出惩治李辅国，代宗早有此意，正愁无从下手，有元振的支持，也就胆大了。不久，解除了辅国的行军司马职，迁居外第。代宗又与元振商议，密派牙门将杜济，刺杀辅国。
李辅国被杀，程元振任骠骑大将军，独揽大权，专政自恣。当时，安史之乱已经平息，唐代宗论功行赏，奖掖群臣，正副元帅及各道节度，悉赠官阶。唯山南东道节度使来瑱，因与程元振有隙，程竟诬告他与安史通谋，不但没有受赏，反而被流放播州，不久赐死。来瑱冤死，其部将大为不平，共推兵马使梁崇义为统帅，号称为来瑱报仇，要求为来瑱讼冤，唐代宗无力讨伐，不得不下诏以功臣礼节改葬来瑱。
广德元年(763)秋，吐蕃引兵入大震关，尽取河西陇右之地。地方官吏连连上书告急，俱被程元振阻匿。只到吐蕃攻取泾州，代宗才有所察觉，不得不起用郭子仪镇守咸阳。及郭子仪抵咸阳，吐蕃兵马已渡渭水而来。子仪遣使入奏，请求援兵。因元振嫉妒子仪，不让来使入见，至使吐蕃大军直入，攻进京师。唐代宗惊惶失措，出奔陕州。
唐代宗出奔陕州，多次发诏征诸道兵马，各节度使都痛恨元振，无一应诏，连李光弼也勒兵不赴。而扈驾大臣，又惧怕元振，不敢弹劾，只有太常博士柳伉上疏，请斩杀元振，以谢天下。代宗得书，因感念元振有拥立之功，仅削夺官爵，放归乡里。后元振又私入京师，不久，被放逐到江陵，直到病死。
唐代宗时专权用事的宦官还有鱼朝恩。鱼朝恩，泸州泸川 (今四川泸县) 人，肃宗时任禁卫军指挥，代宗时，任天下观军容宣慰处置使等职。广德元年 (763)，仆固怀恩叛唐，后来在鸣沙 (今宁夏中卫东) 暴病而死，部将范志诚继续率叛军进攻泾阳，唐代宗下制亲征，鱼朝恩以平叛为名，大索士民私马，凡城中男子，皆征作禁兵，弄得人心惶惶，争相逃匿。
鱼朝恩在朝中干预政事，贪污骄横。一日，百官入朝，朝恩率禁军10余名，挺刃而出，竟要迫协代宗至河中，以避吐蕃。朝中百官，摄于鱼朝恩的势力，不敢阻止，恰好这时传来前线击败吐蕃的消息，迫迁之事才算了结。朝恩还私置监狱，迫害异己，人称为地牢。
鱼朝恩曾领国子监事，兼鸿胪、礼宾等使，一个宦官，居然入内讲经，上居师座。鱼朝恩曾手执《周易》，选其中的章句讥笑宰相元载等人。是时，黄门侍郎、同平章政事王缙与元载同听朝恩讲经，王缙听后，面带怒容，元载却象无事一般。鱼朝恩看到后对其亲信说： “怒是常情，笑实不可测”。从此，鱼朝恩对元载也怀恨在心。
鱼朝恩专权，势倾朝野，十分骄横，甚至连唐代宗也不看在眼里。鱼朝说：“怒是常情，笑实不可测”。从此，鱼朝恩对元载也怀恨在心。
鱼朝恩专权，势倾朝野，十分骄横，甚至连唐代宗也不看在眼里。鱼朝恩有一养子任内给使，曾与同事发生纷争，回家后告之朝恩，朝恩即带养子入见代宗，要求代宗赐给紫衣以提高养子身份。恰巧有一内监手捧紫衣站在一旁，不等代宗允许，即随手取来紫衣，递给养子。代宗虽有不乐，也只好强颜作笑。宰相元载看准时机，要求皇帝铲除朝恩，代宗许诺。
元载得到代宗的支持后，制订了惩治鱼朝恩的方案。这一年的清明节，唐代宗在殿内设置酒宴，宴请亲贵，元载突然带人闯入，将鱼朝恩逮捕，由唐代宗当场历数其罪状，并下令朝恩自尽。朝恩不服，欲进行狡辩，元载早安排人上去将朝恩勒死，对外则说其受敕自缢。
李辅国、程元振、鱼朝恩都是宦官，恃宠横行，干预政事，究其原因在于代宗优柔寡断。当宦官势倾朝野，危及代宗的统治时，代宗又利用朝官与宦官的矛盾和斗争，除掉宦官。这种朝官、宦官勾心争宠固位的斗争，构成了唐后期的政治特征。
四、镇压农民起义
安史之乱后，北方经济遭到严重破坏，原先比较发达的黄河流域，经过七、八年战乱之后，变得满目荒凉，凋敝不堪。土地荒芜，人口流亡，农业生产遭到严重破坏。又加上连年不断的自然灾害，至使许多人流离他乡，转死沟壑，出现了人烟断绝、千里萧条的景象，作为历史上中国经济发展中心的北方广大地区，开始萎靡不振，走向衰落的道路。与此同时，江淮地区由于战乱较少却迅速发展起来。又由于北方的许多地区为蕃镇所占据，中央在北方统治的区域越来越小，所以江淮地区就成了唐政府剥削搜刮的主要对象。
唐政府对江淮地区的剥削是十分沉重的。宝应元年 (762)，租庸使元载在光淮追征天宝末年以来人民积欠的8年租调，不管是谁，只要发觉家中有财物粮食，就派人冲入家中，夺取一半，有的甚至十取八九，称为“白着”，如果不服从，就用严刑相威胁。当时的民歌说： “上元官吏务剥削，江淮之人多白着。”除去唐中央政府的直接剥削外，诸道节度使也往往妄加征科，州县官吏更是巧立名目，盘剥百姓。在这种残酷的剥削和压迫下，人民忍无可忍，奋起反抗，整个江淮地区掀起了反抗封建统治的斗争，仅见于史书记载的义军，就有十余支，人数达数十万，其中规模最大的是唐代宗时期爆发的袁晁起义和方清起义。
袁晁本是地方小吏，在当地有相当威望。宝应元年 (762) 的秋天，他在浙江明州(今浙江宁波)翁山岛 (今舟山岛)聚众反唐。八月，率众一举攻克台州 (今浙江临海)，赶走刺史史叙，并改元“宝胜”，设署公卿，建立了农民政权。由于袁晁起义代表了农民的利益，所以附近农民热烈响应，起义军发展迅速。接连攻下越州、衢州。九月又攻克信州 (治上饶)，进入江西境内。十月，下温州、明州。江东10州之地，基本上被义军控制。
袁晁起义军的发展，使唐代宗极为恐慌，他深知北方已为藩镇所据，南方如再落入义军手中，自己的统治就很难维持了，于是急忙派重兵前去镇压。由于袁晁领导的起义军缺乏斗争经验，又没有建立巩固的根据地，最后在唐政府的血腥镇压下失败了。
方清是歙州人。歙州一带多丘陵洞穴，许多农民为逃避赋役和统治者的迫害，隐匿于群山洞中，据山守险，垦荒自给，统治者称之为“山贼”或“洞贼”。唐代宗宝应元年(762)，江南大灾，方清在歙州一带招集流民，阻山自防，发展到数万人。广德元年(763)，方清与陈庄领导的一支起义军合兵屯居乌石山。劫富商、抢豪强、杀官吏，给唐朝统治者造成很大威胁。永泰元年 (765)，方清率众攻陷歙州，杀刺史庞濬，陈庄则率众连克江西诸州。但由于地处山区，粮食奇缺，客观上限制了起义军的规模。最后被唐军逐步击败了。
唐代宗时期，江南地区还有许多小支起义军。他们主要是： 舒城人杨昭，新安 (今安徽休宁一带) 大豪沈千载，宣州太平县的王万敌，湖州德清的朱覃、姚廷，湖州武康的朱泚、沈皓，常州的张度等。由于他们力量分散，都被唐军各个击破了。
但是，唐政府在农民起义的打击下，也不得不颁布了一些减轻剥削和恢复生产的法令。人民负担有所减轻。
五、支持刘晏改革
唐代宗李豫在位期间，唐政府经过安史之乱，已经元气大伤。代宗面对危局，也任用了一些贤能之士进行改革，企图重振国威。
唐朝的都城长安位于西北，而关中地区所产的粮食不能完全满足京师人民和驻军大量的消费需要。每年需要把东南地区100万石左右的粮食由淮河经汴水入黄河，再转渭水运达长安。安史之乱期间，洛阳被占，淮河被阻，这条漕运路线完全被切断。广德元年 (763)，唐军收复了洛阳，很快平定了安史之乱。如何恢复漕运，把江淮的粮食调运到关中成为必须解决的问题。面对这个烂摊子，唐代宗把这副重担交给了刘晏。
刘晏，字士安，曹州南华人，天资聪明，有“神童”之称。唐肃宗时，曾任长安的京兆尹，同时以户部侍郎兼任度支、铸钱、盐铁使，因受人诬陷，被肃宗贬为通州刺史。唐代宗即位后，即把刘晏召回，让他恢复了原职，兼任转运使，并支持刘晏对江淮的漕运进行了整顿。
广德二年 (764)，刘晏带人深入江淮，察看地形，了解民情，总结前人办理漕运的经验和教训。通过调查，刘晏写给代宗一份治理漕运的具体意见，唐代宗十分支持，并让他全权负责办理。从此以后，刘晏发动民工，组织兵丁，控制浚流，打造船只。并把过去富户督办漕运的办法改为官运; 把直运改为分段接运的办法。刘晏的这一套办法十分有效。江淮地区的粮食通过水道源源不断地运到长安，一年运40万石，多的时候达110万石。京师昂贵的米价落了下来。当运粮的船队到长安时，唐代宗派人慰劳刘晏，并把他比作是汉代的良相萧何。
唐代宗时期还对盐政进行了改革。唐初，不收盐税，安史之乱后，政府财政困难，于乾元元年 (758) 实行食盐专卖。在产盐区设 “监院”管理盐务，盐价比以往高出许多，百姓不买，就硬性摊派，人民倍受其害，弊端很多。唐代宗永泰二年 (766)，任命刘晏以户部尚书的身份出任都畿、河南、淮南、江南、湖南、荆南、山南东道盐铁使，对盐务进行重大改进。
刘晏首先精简盐务机构，裁减冗员，合并监院，并在各大城市设立13个巡院，负责管理食盐的销售市场，缉查盐贩走私。刘晏还对食盐专卖制度进行了改革，把原来的官运官销改为“就场专卖”。，把各地所生产的食盐由盐官统一收购，不许私自卖给商人。盐官所收的盐就在盐场转卖给盐商，商人缴纳盐款和盐税后，自由运销。同时，为了防止商人抬高盐价，还在偏远地区设立“常平盐” 以平抑食盐价格。刘晏还上书唐代宗，要求下令禁止各地节度使对盐商增派税收，以免通过中间环节涨价，唐代宗同意刘晏的意见，这对刘晏的盐政改革是一个很大的支持。
在唐代宗的支持下，刘晏还在各道设巡院，选择精干廉洁的人作知院官。知院官每月都把本道各州县的雨雪、丰歉情况向中央申报。政府在丰收的地区用高于市场的价钱籴进粮食，在歉收地区则用低于市场的价钱粜出，以稳定物价，称为“常平法”。在实行“常平法”的同时，刘晏又推行“均输”法，即各以当地的部分租赋收入和盐利，购买各地的土特产品，供应京师，既便利了京师人民的生活，又促进了各地土特产品的发展，使唐代宗时期艰难的政局和拮据的财政有所改善。但他的改革触犯了一些大官僚、大地主的利益。只是由于唐代宗需要利用他理财，予以支持，使改革得以延续。大历十四年(779) 五月，唐代宗死，由他支持的刘晏改革也到了尽头。十月，唐代宗葬于元陵。